Více než dva roky od zrušení tzv. „bezdoplatkových zón“ Ústavním soudem vystěhovaní lidé stále čekají na spravedlnost

Zbavit se „nepřizpůsobivých“

Představitelé města Ústí nad Labem nesporně patřili mezi nejviditelnější příznivce nové právní úpravy bezdoplatkových zón. MUDr. Jiří Madar, tehdejší náměstek primátorky, hovořil na youtubovém kanálu města i v celostátních médiích zcela otevřeně o tom, že město chce prostřednictvím vyhlášení bezdoplatkových zón regulovat sociální skladbu obyvatel města a zbavit se lidí, které on sám označoval za „nepřizpůsobivé“.

V únoru 2018 došlo k vydání opatření obecné povahy, které vymezovalo první bezdoplatkové zóny v Ústí nad Labem. Mezi tyto zóny patřily ulice Klišská a Purkyňova, na kterých se nacházely ubytovny obývané převážně Romy. Provozovatelé ubytoven nabízeli ubytování pouze na základě krátkodobých smluv, které však byly pravidelně prodlužovány a obyvatelé se na toto prodloužení spoléhali. S vyhlášením bezdoplatkové zóny však provozovatelům ubytoven bylo zřejmé, že obyvatelé s další smlouvou již přijdou o nárok na doplatek na bydlení, a proto se rozhodli ubytovny uzavřít. Obyvatelé se o tom, že budou muset své stávající bydlení opustit, dozvěděli jen s asi měsíčním předstihem nejprve ze sociálních sítí a teprve poté až od samotných provozovatelů ubytoven.

V naléhavé situaci se obrátili s žádostí o pomoc na město s apelem, aby město dostálo svým povinnostem vyplývajícím z jejich práva na bydlení a zajistilo jim náhradní bydlení. Město jim však odpovědělo, že nic takového neplánuje. Mladá rodina, která byla zmíněna v úvodu, se tak rozhodla obrátit se na soud. Podala tzv. žalobu na nezákonný zásah, kterou spojila s návrhem na zrušení opatření obecné povahy, jímž k vyhlášení předmětných bezdoplatkových zón došlo.

Podmínění práva na bydlení existencí zákona

Krajský soud v Ústí nad Labem k posouzení žaloby přistoupil tak, že od sebe nejprve oddělil otázku zákonnosti opatření obecné povahy a otázku práva žalující rodiny na zajištění náhradního bydlení ze strany města. Tím však uměle zkreslil situaci, jíž rodina ve skutečnosti čelila. Z vystěhování, které bylo přímým a plánovaným důsledkem politiky města, učinil čistě soukromoprávní záležitost mezi rodinou a provozovatelkou ubytovny ohledně prodloužení nájemní smlouvy. Žalobou rodiny se z tohoto důvodu nejprve úplně odmítl zabývat, následně, poté, co se rodina proti jeho rozhodnutí úspěšně bránila u Nejvyššího správního soudu, tuto žalobu zamítl.

Ústředním bodem argumentace krajského soudu se stalo ustanovení Listiny základních práv a svobod, které tzv. hospodářským, sociálním a kulturním právům, mezi které se tradičně řadí i právo na bydlení, přiznává účinnost pouze v mezích zákonů, které tato práva provádějí. Takový zákon však v případě práva na bydlení chybí. Ustanovení zákona o obcích, které hovoří o tom, že obec pečuje mimo jiné o uspokojování potřeby bydlení, podle krajského soudu nezakotvuje žádné vymahatelné právo člověka, ale pouze vymezuje samostatnou působnost obce. Otázkou diskriminace se pak krajský soud odmítl zabývat s tím, že k ochraně před diskriminací má sloužit antidiskriminační žaloba nikoli žaloba na nezákonný zásah.

Rodina se tak opět obrátila na Nejvyšší správní soud. Svou kasační stížnost podávala v listopadu 2020, tedy ještě před tím, než Ústavní soud problematickou právní úpravu  bezdoplatkových zón v srpnu 2021 zrušil. Rozhodnutí Ústavního soudu rodině přinášelo naději, že by se jí u Nejvyššího správního soudu mohlo dostat zastání. Tato naděje se však rozptýlila v květnu 2023, kdy Nejvyšší správní soud vynesl svůj rozsudek, kterým potvrdil zamítnutí její žaloby.

Olomoucký precedent a horizontální vztah mezi obcí a jejími obyvateli

Ukázalo se, že daleko větší roli než rozhodnutí o zrušení právní úpravy bezdoplatkových zón, které Nejvyšší správní soud nakonec ani nezmínil, sehrálo v jeho rozhodování jiné rozhodnutí Ústavního soudu. Jednalo se o rozhodnutí, které Ústavní soud vydal zkraje měsíce května 2023 rovněž v případu romské rodiny, domáhající se soudní ochrany svého práva na bydlení a práva nebýt v přístupu k bydlení diskriminován, byť za jiných okolností než vystěhovaná rodina z Ústí nad Labem. Rodina, jíž se týkalo rozhodnutí Ústavního soudu, se žalobou snažila domoci ochrany před segregující bytovou politikou Statutárního města Olomouc, projevující se mj. netransparentním a znevýhodňujícím systémem přidělování obecních bytů.

Ústavní soud ve svém nálezu týkajícím se případu olomoucké rodiny sice vyzdvihl nezbytnost přijetí legislativy upravující sociální bydlení, vlastní stížnost rodiny však zamítl s odůvodněním, že jim vůči Statutárnímu městu Olomouc žádné právo na zajištění odpovídající bydlení nenáleží. I v tomto rozhodnutí sehrála roli Listina základních práv a svobod a její ustanovení, že tzv. sociálních práv se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které je provádějí. Ústavní soud navíc výslovně označil vztah mezi obcí na straně jedné a jejím obyvatelem na straně druhé za vztah horizontální, tedy za vztah, který se v podstatě neliší od vztahu dvou soukromoprávních subjektů. Jeho apel na přijetí zákona o sociálním bydlení v odůvodnění rozhodnutí tak sice může mít jistou morální autoritu, avšak z hlediska právních důsledků nemá větší váhu než např. článek na podobné téma v některém z médií.

Nejvyšší správní soud pak své rozhodnutí o zamítnutí kasační stížnosti rodiny z Ústí nad Labem opřel především o argument, že vztah mezi obcí a jejím obyvatelem má horizontální povahu a při absenci zákonné úpravy, která by obci ukládala zvláštní povinnosti, nelze žádné takové povinnosti dovozovat ani z práva člověka na bydlení. Ani Nejvyšší správní soud nedokázal zohlednit specifika případu, spočívající v tom, že ztráta bydlení rodiny v Ústí nad Labem byla nejen přímým důsledkem, ale dokonce deklarovaným cílem města, a to ve jménu snahy města regulovat sociální skladbu obyvatelstva. K případu rodiny naopak přistoupil zcela technicky s tím, že jejich argumenty, poukazující na deklarovaný záměr města vystěhovat určitou skupinu lidí, by mohly být relevantní v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nikoli v řízení o povinnosti města zajistit vystěhovaným náhradní bydlení.  

Soudní systém neschopný zajistit lidem ochranu jejich práv

Příběh rodiny bude tedy nyní pokračovat u Ústavního soudu, avšak pokud Ústavní soud setrvá na svém názoru, že vztah mezi obcí a jejími obyvateli v otázkách bydlení je vztahem horizontálním, skončí zřejmě až u některého z mezinárodních lidskoprávních orgánů.

Již nyní však příběh vyvolává řadu otázek. Tou stěžejní je zřejmě otázka, jak je možné, že Ústí nad Labem se podařilo dosáhnout jeho otevřeně segregujících cílů, aniž by kdy za toto své jednání muselo nést jakoukoli právní odpovědnost vůči dotčeným lidem. Na této skutečnosti nic nezměnilo ani rozhodnutí Ústavního soudu, které právní úpravu bezdoplatkových zón zrušilo. Ani nemohlo. Přišlo totiž příliš pozdě, po více než třech a půl letech od okamžiku doručení návrhu senátorů na její zrušení a více než čtyřech letech od její účinnosti.

Rozpor právní úpravy s lidskými právy byl přitom od počátku zřejmý a postupně na něj upozorňovalo stále více orgánů, včetně těch mezinárodních, např. Výboru OSN pro odstranění rasové diskriminace či Výboru OSN pro lidská práva. Prodleva u Ústavního soudu způsobila nejen to, že bezdoplatkové zóny byly v praxi bez větších problémů vyhlašovány, ale též to, že se oběti mohly jen stěží bránit proti účinkům konkrétního opatření obecné povahy, jako např. rodina v popisovaném případě. Řízení o jejím návrhu na zrušení opatření obecné povahy bylo přerušeno do doby rozhodnutí Ústavního soudu. Pro úplnost je však třeba uvést, že toto přerušení přišlo až v červnu 2020, tedy dva roky od podání návrhu, do té doby krajský soud v případu nedělal nic.

Další důležitou otázkou, kterou příběh rodiny vyvolává, je praktický význam práva na odpovídající bydlení a lidských práv obecně. Rodina se nepochybně stala obětí právní úpravy porušující lidská práva, o tom ostatně svědčí rozhodnutí Ústavního soudu, který tuto právní úpravu ruší. A ačkoliv se včas snažila domoci soudní ochrany, neuspěla. Soudům jednak běžel čas jinak – pomaleji – než jí, jednak její příběh rozebraly na dílčí fragmenty, u nichž pak dospěly k závěru, že se buď o zásah do práv rodiny nejedná, anebo že se rodina měla bránit jinými prostředky. Výsledek řízení byl tak až dosud pouze variací na téma „operace proběhla úspěšně, pacient zemřel“ – „právo na odpovídající bydlení sice máte, ale tím to končí. Nečekejte nic.“ České soudy tedy vystěhovaným rodinám ochranu ani spravedlnost neposkytly.

Lepší časy s novým zákonem o podpoře v bydlení?

Poslední otázkou, která již přesahuje problematiku bezdoplatkových zón, avšak s příběhem rodiny bezprostředně souvisí, je otázka udržitelnosti závěru o tom, že obec nemá bydlení vůči svým obyvatelům žádné zvláštní povinnosti vyplývající z jejich práva na bydlení, tedy že vztah mezi obcí a jejími obyvateli má čistě horizontální povahu. Její rozřešení bude klíčem k úspěchu či neúspěchu ústavní stížnosti, s níž se rodina obrátila na Ústavní soud.

Setrvá-li Ústavní soud na svém závěru, že obec žádné takové povinnosti nemá, bude praktická vyprázdněnost práva na odpovídající bydlení v českém prostředí pokračovat. Změnu v tomto ohledu nelze bohužel očekávat ani od nově připraveného zákona o podpoře v bydlení, který je v současnosti projednáván, jelikož tento zákon neřeší otázku nároku na zajištění bydlení. Ukotvuje pouze podpůrné mechanismy zprostředkovávající bydlení a zvyšující jeho dostupnost, a jistě tak zvyšuje šanci na získání bydlení. Bez existujícího nároku na zajištění bydlení a jasně stanovené povinnosti obce, která by takovému nároku odpovídala, však nezaceluje díru, kterou svým závěrem o tom, že vztah mezi obcí a jejími obyvateli je vztahem horizontálním, vyhloubil Ústavní soud. A do této díry se stále mohou propadat lidé, které bude obec považovat za „nepřizpůsobivé“, a tudíž nevítané mezi svými obyvateli.